我国生态扶贫战略与对策

      国家公园、国有林场、国有农场等生态扶贫产业战略定位，必须坚持国家、国有、集体意志要毫不动摇。以国家公园体制为案例，探索生态扶贫生态产业战略设计，定位必须以保护自然资源为前提，该产业与其他产业有本质区别。第一，国家主导，体现国家和人民意志，不是地方政府主导，不仅为振兴地方经济，国家负责全面系统监管，政策资金投入，国家及各级政府不求任何经济利益回报。第二，天然林保护，退耕还林、还湖、还湿、还草等政策只是让该地区暂时脱困，生态扶贫产业链不适合搞PPP模式，走政府垂直管理，场、村、社国家特许经营创新之路。第三，生态扶贫工作必须坚持保护原生态适度市场化原则，严禁社会资金大规模进入，严禁政府与原住民争利，严禁过度利益导向的大规模产业开发局面。

　　国家公园体制，是自然资源保护领域治理体系和治理能力现代化的总要求，我国生态扶贫工程赋予国家公园体制新的功能。国家主导、公益优先、超级园区是“国家公园”体系三大体制机制创新发力点，从国家公园、国家公园体制、国家公园体系建设角度，系统科学分析“生态文明建设”成为“五位一体”国家战略的内涵、目标和措施，尤其要全面理解国家公园与原来的自然资源保护体制有什么本质区别。通过国家公园体制试点，处理好全面保护与提供公共服务产品关系，突出自然保护地体系“保护为主”和“全民公益性优先”原则。应该牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。

　　国家公园体制建设，应从大国责任、国家精神、文明传承、文化自觉的高度认识“国家公园体制”建设战略意义，充分认识天人合一、以人为本的科学发展观精髓，调动全民参与保护环境主动性、创造性和积极性，有效提升人民健康水平和人民幸福指数，实现发展与保护协调和内在统一，为我国政治建设、经济建设、文化建设和社会建设宏伟战略提供坚实的基础。国家公园体制是生态保护治理体系和治理能力科学化，是生态扶贫工作的主战场，必须引起政府高度重视，在顶层设计理念和体制机制方面大胆创新。

　　国家公园(National Park)，世界发达国家普遍认可的自然资源保护与利用形式，国有资源更要体现国家意志。世界第一个国家公园——美国黄石国家公园建立于1892年，140年来国家公园被视为保护与利用相互促进的“国家自然保护地体系”的典范。被国际社会视为现代文明的产物和国家进步、国家精神及人类文明的象征。到目前为止，已有200多国家建立了近万个国家公园。国家公园概念是美国的艺术家乔治-卡特林第一个提出的。1832年，他在旅行的路上对美国西部大开发而给印第安文明、野生动植物和原野带来的影响深感忧虑。

　　目前全国共有国有林场4855个，分布在31个省份的1600多个县(市、区)。有职工75万人(其中在职职工48万人)，林地面积8.7亿亩，森林面积6.7亿亩，森林蓄积量23.4亿立方米，分别占全国林地面积、森林面积和森林总蓄积量的19%、23%和17%。按隶属关系划分，省级管理的国有林场占10%，地市级管理的占15%，县级管理的占75%。国有林生态保护与扶贫工程面临新机遇，要坚定国有理念，创新体制机制，发挥制度优势，放大生态经济价值必要且可行。

　　(一)国家公园体制“人与自然和谐”演变路径世界各发达国家基本一致。随着工业文明开始，世界发达国家均走过了经济发展、掠夺开发、环境恶化、生态危机、隔绝保护、科学保护的演变过程。人与自然和谐相处的价值观形成过程，取决于本国经济增长水平和人均经济总量阶段水平，人类进入中等收入以上的国家，才会自觉地形成天人合一的自然观。国家公园体系建设普遍认同：国家主导、公益优先、超级园区三大突出理念，要达到三个目的：1、就是要扭转“黄山，不是安徽省政府的黄山，不是黄山人民的黄山”唯我独尊管理体系弊端;2、就是要改变“黄河，母亲河，沿河各省各管一段”交叉管理治理落后的现状;3、就是要纠正“只管收门票，不管下一代”狭隘的短视主义工作作风。

　　(二)国家公园体系建设各国的管理模式各异且殊途同归。美国100多年，国家垂直管理，始终保持荒野文化，是国家精神的代表。澳大利亚的所有权与经营权分离管理模式，1879年的澳大利亚建成世界第二个皇家国家公园(Royal National Park)。欧洲则侧重乡村文化风景地，以德国1970年建立的“巴伐利亚森林国家公园”为例的地方自治管理模式为代表。韩国则把七个国家公园串起来形成白头大干山系，不仅实现了自然生态保护，更是体现民族精神文化的重要代表。中国特色社会主义制度和土地公有制为国家公园体系建设和管理奠定了得天独厚的政治优势。

　　(三)重新审视自然资源价值，奠定国家公园体系的生态经济学基础。人类就是地球生态系统重要因子，人类的生产和生活一切活动原本就构成生态系统平衡及演替重要一环，想方设法远离、割裂和隔绝式的自然资源保护理念本身就是抢救性保护阶段的落后产物。太阳，是地球一切能源的最终来源。人类是生产生活生存物质资源来自自然、制造成本、人力成本、社会成本和自然成本构成人类社会生产的基础，自然资源本身就有价值，尤其是自然资本的衍生经济价值，以及人类生存的幸福感所涉及幸福指数。著名生态经济学家、澳大利亚国立大学Robert Costanza教授提出关于“面向可持续理想未来的解决方案”(Solutions for a Sustainable and Desirable Future)报告中提出高质量和可持续的生活是人类的核心目标，生态资本是实实在在的经济价值。

　　(四)国家公园体制，是自然资源保护领域实现治理体系、治理能力现代化及生态扶贫科学举措。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，是全面推进国家治理体系和治理能力现代化在自然资源保护领域的必然要求。党中央、国务院高度重视自然保护工作，保护工作所取得的成绩值得肯定。截至目前，我国已经建立了2679处自然保护区、2855处森林公园、1000多处湿地公园、962处风景名胜区、240处国家地质公园，此外还有水利风景区、海洋保护区、植物园等其他类型的保护地，自然保护地面积占国土面积的17%。

　　(五)适应生态文明建设总体战略，保护与利用理念有待更新，保护与市场手段结合度有待加强。2015年，国家发改委联合12个部门发布《建立国家公园体制试点方案》，对我国自然文化资源保护和利用进行战略部署。目标是实现生态环境保护与资源合理开发利用的双赢。其实，发达国家自然资源保护理念沿革与该国的经济发展水平大致正相关，初级的以经济效益的索取为主，中级的以恢复、修复、封闭措施实施资源保护，上升到生物多样性及生态系统完整性为目标的高级保护阶段。保护的目的从“一方水土养一方人，靠山吃山、靠水吃水，此路是我开，留下买路财”本位小集体眼前的经济利益，向全国人民负责并全民享有，向人类命运共同体负责，向子孙后代高水平持续幸福负责演变。

　　国家公园、国有自然资源保护与利用要在体制机制方面创新。试点期间要加强顶层设计，科学规划，统一管理。首先，理清目前的分级、分类、分型的属地保护，上升到国家层面统一管理，成立国家公园管理机构。其次，逐步取消种类繁多的“各级各类保护区”、“各级各类别公园”、“各级风景区旅游区”等，合理规划，科学制订国家公园遴选标准和评定机制。第三，资金保障统一纳入国家财政为主，保护属地配套权利剥离，鼓励全社会组织个人捐助，管办分离、管理权与经营权分开经营模式。第四，借鉴发达国家管理经验，加强国家公园体系的系列立法工作，坚决不能完全照抄照搬国外的经验。第五，风景优美交通不便的地方往往就是贫困人群聚集地，要充分考虑原住民的文化保护和切身利益，调动原住民保护积极性，并与全面扶贫和定点扶贫政策相协调。从而避免多头管理、重复管理、政出多门、管理失位，甚至出现问题造成无人管理的尴尬局面。

　　目前，国有林改革还在犹豫之中，强化国家意志和国有理念非常迫切。必须坚持自然资源保护优先，保护和激励原住民利益优先，杜绝过度开发体现全民公益性优先、国家特许经营权模式优先原则。休闲旅游、森林康养、生态旅游本身就是一个朝阳大产业。美国、澳大利亚、新西兰是生态旅游开发最好的国家。南非，野生动物国家公园“动物大迁徙”也是生态旅游典范之一。尽管这些国家主要是土地私有制，但在该领域坚决强化国家意志，坚决走适度开发的可持续发展道路。美国黄石公园财政、市场和管理体制值得借鉴，在自然资源国有和集体所有制优势的中国，国家主导，适度市场化运作模式更容易更可行。以国家公园、国有林场、国有林牧场和新疆生产建设兵团等为中心的辐射带动作用，精准扶贫攻坚工作才更有抓手。

　　结合国家公园体制国际成功经验，在新发展理念指导下又赋予了“生态扶贫”新的任务，尤其为精准扶贫和国有林场改革提供了新的发展机遇。自然资源保护，就是要充分体现国家人民意志和发挥国有制度性优势。国家主导，保护为主，福祉原住民，这是国家公园体制“保护为主，全民公益性优先”原则的出发点和落脚点。抓住国家公园体制机制建设新的契机，为国有林场、国有农场和国有其他自然资源等领域改革提供新的思路，生态扶贫工程也要树立重在国家主导和国家意志的理念。

　　作者简介：

　　陈 贵 京WORK-北京码头创始人、中国管理科学研究院企业管理创新研究所所长、《管理观察》首席观察家

　　张阳武  国家林业局调查规划设计院教授级高级工程师

　　(陈 贵 张阳武)